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山東省政協(xié)十屆二次會議提案
關于提高地方基層政府稅收分成的建議
省政協(xié)委員、九三學社山東省委副主委 郭新民
1994年分稅制改革以來，地方政府和中央政府按照事權(quán)與財權(quán)相適應的原則劃分財政收入，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅(即國稅)、地方稅(即地稅)和中央地方共享稅。目前，中央稅主要包括關稅、消費稅、從央企征收的所得稅等；地方稅包括營業(yè)稅(金融保險等部門的除外)、城市維護建設稅、房產(chǎn)稅、車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等；共享稅包括：增值稅、資源稅、證券交易稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等。其中，增值稅中央分享75%，地方分享25%；資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方稅，海洋石油資源稅作為中央稅；證券交易稅中央與地方各分享50%；企業(yè)所得稅中央和地方的分享比例為60%：40%。
實施分稅制以來，中央、省和市一級財政越來越好，而縣、鄉(xiāng)財政的困局一直懸而未解。在中央把各省的一部分稅收權(quán)力上收到中央的同時，各省也依葫蘆畫瓢把地市政府的財政稅收上收。地市一級則把縣鄉(xiāng)財政稅收上收到地市，其結(jié)果是，大大削弱了縣鄉(xiāng)一級的財政力量，基層政府越來越感覺財政捉襟見肘。農(nóng)業(yè)稅取消后，由于基層政府基本上沒有大的固定收入，但事權(quán)卻不斷增加，更增加了基層政府的財政困難。
從山東省的情況看，財政管理體制經(jīng)過2005年和2007年的改革后，進一步理順了政府間的財政分配關系，但并沒有從根本上改變以“行政權(quán)決定財權(quán)”的局面。在財政體制改革中上級財政通過收入體制調(diào)整集中收入，將數(shù)額大、穩(wěn)定性好、增收潛力大的稅種上收，留給基層縣鄉(xiāng)兩級的稅種數(shù)額小、不穩(wěn)定、征收成本高。在分稅制改革體制框架下，財權(quán)不斷上移，而事權(quán)層層下移，履行事權(quán)所需財力與其實際可用財力往往并不對等。特別是縣鄉(xiāng)兩級，許多本應由各級財政共同承擔的，關系公民切身利益以及國家公民素質(zhì)提高的公共服務——義務教育，卻全部由縣鄉(xiāng)財政承擔。在“普及九年義務教育達標”過程中，縣鄉(xiāng)財政債務越積越大。同時，縣鄉(xiāng)財政還承擔著發(fā)展地方經(jīng)濟的重任，事權(quán)與財權(quán)的不匹配，很大程度上使縣鄉(xiāng)財政的狀況雪上加霜。
以2007年為例， 截止到2007年底，山東省共有31個縣級市、49個市轄區(qū)，60個縣、270個鄉(xiāng)，1118個鎮(zhèn)，481個街道辦事處。2007年山東省縣級財政基本預算收入達到618.59億元，占全省財政一般預算收入的57.7%。縣鄉(xiāng)財政的發(fā)展已經(jīng)成為支持山東省財政發(fā)展的重要力量。2007年山東省的GDP總量超過兩萬億元，居全國第2位。然而，由于山東省人口眾多，已達9248萬人，2007年人均GDP僅為27148萬元，在全國處于第7位；地方財政收入1674.48億元，居第4位；人均財政收入1461元，居第10位，而人均財政支出則退居第21位。由于中央財政并未把人均財力水平作為重要衡量指標，將山東省劃歸東部沿海發(fā)達地區(qū)，某些針對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付不能覆蓋到山東，財政優(yōu)惠、扶持政策中，也沒有因為山東的特殊狀況而給予支持。盡管山東省近年如實向中央反映情況，中央對山東的財政體制有所改善，但不能在短期內(nèi)見效，因而短期內(nèi)解決縣鄉(xiāng)財政困難問題并非易事。再者，縣級以上政府對于縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付種類過多，體系龐雜，十幾種補助形式，加之山東省內(nèi)東西部經(jīng)濟狀況差距較大，增加了省級調(diào)控的難度，縣鄉(xiāng)財政均等化呈現(xiàn)出低水平，大大增加了解決財政問題的難度。如從2007年山東省縣級財政收支狀況看，除濟南的歷下區(qū)與市中區(qū)、青島的市南區(qū)、淄博的張店區(qū)、濰坊的濰城區(qū)與奎文區(qū)、威海的環(huán)翠區(qū)、日照的東港區(qū)與嵐山區(qū)、萊蕪的鋼城區(qū)、濱州的濱城區(qū)外，其他的縣區(qū)（包括縣級市）的地方預算內(nèi)收入均低于預算內(nèi)支出。
除此之外，縣鄉(xiāng)財政支出受上級政府干預過多，在一定程度上造成了縣鄉(xiāng)財政的有責無權(quán)，事權(quán)財權(quán)不匹配。國家主要部門，如農(nóng)業(yè)、科技、教育、計劃生育等，以政策法規(guī)的形式要求地方財政支出幅度有明確增長。而所謂“明確增長”的“幅度”，又明顯超出縣鄉(xiāng)政府財政的可承受范圍。為了促進經(jīng)濟發(fā)展，上級政府不斷地提出新方案、出臺新政策，而上級安排的項目多為“釣魚”項目，要求地方財政配套相應比例資金。在地方財政普遍困難的情況下，“配套資金”難以配套，地方財政更加困難，項目難以落實，經(jīng)濟發(fā)展的愿景也就難以實現(xiàn)。
2008年以來，世界金融危機的影響進一步加重了地方政府的財政壓力，加上我國近期出臺了一系列的減稅政策，從2009年起增值稅全面轉(zhuǎn)型，車輛購置稅的減免等會進一步影響了地方的財政收入，而燃油稅的開征增加的是中央財政收入又和地方財政收入無關，如何進行轉(zhuǎn)移支付又懸而未決，稅收收入的不穩(wěn)定性對縣級財政發(fā)展帶來了較大的負面作用。
在無法解決目前的財政管理體制的情況下，解決縣鄉(xiāng)財政困難的較好途徑是提高縣鄉(xiāng)兩級政府的對共享稅的稅收分成比例。從山東省的情況看，由于各個地市的情況不僅相同，因此應按照地方政府承擔的經(jīng)濟職能確定稅收分成比例，總的看來主要是提高企業(yè)所得稅的分成比例（具體提高多少要經(jīng)過科學合理的測算）或?qū)⒃鲋刀惖男略霾糠秩苛魵w地方，從而提高地方收入的穩(wěn)定性和應對經(jīng)濟危機的能力。
山東省政協(xié)十屆二次會議提案
共同努力 推動房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的建議
省政協(xié)委員、九三學社山東省委副主委 郭新民
2009年是新世紀以來我國經(jīng)濟發(fā)展最為困難的一年，也是我省轉(zhuǎn)型蓄勢謀求更大發(fā)展的一年。省政府在報告2009年重點工作安排時強調(diào)：著力擴大投資和消費需求，“努力促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，把房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)作為擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長的重要支柱產(chǎn)業(yè)來抓”。從中可以看出省政府對房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)重要性的認識與態(tài)度。當今無論是美國為代表的發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟支柱作用都是不可忽視的。尤其在當前世界各國都深陷美國次貸危機而引發(fā)的經(jīng)濟危機之中，為盡快減弱經(jīng)濟危機的負面影響，保證房地產(chǎn)市場走出低迷，近期中央政府和省政府相繼出臺了扶持房地產(chǎn)業(yè)和鼓勵房地產(chǎn)消費的優(yōu)惠政策和意見，對于我省房地產(chǎn)業(yè)市場的平穩(wěn)過渡無疑起到一定積極作用。
但是我們應清醒地認識到，當前房地產(chǎn)市場低迷不僅是金融危機的影響，同時是房地產(chǎn)市場泡沫問題的不良調(diào)整，是市場經(jīng)濟客觀規(guī)律自我調(diào)整的理性表現(xiàn)。2009年的房地產(chǎn)市場在經(jīng)過前幾年的瘋狂膨脹和廣大消費者冷靜后，再也不會重復2007年瘋狂了。2008年我省住宅用地由07年5682公頃下降到4859公頃，下降約15%；而2008年濟南市供應房地產(chǎn)用地60宗365公頃，溢價成交僅4宗，9公頃，流拍9宗，占全年成交宗數(shù)15%，流拍面積占18.36%。08年濟南市住宅施工總面積1330.25萬平米，竣工可售住宅23507套，實際銷售成交12135套，136.7萬平方米，剩余11372套住宅待售，143.8萬平方米；因此房地產(chǎn)商品消費預期降低局面是不可避免的。
為了擺脫房地產(chǎn)房屋住宅空置面積大、消費市場低迷的局面，政府在急，求購房的居民在急，房地產(chǎn)商更是在急。盡管媒體不斷報道的樓盤跳水價和優(yōu)惠購房的促銷廣告，但是房地產(chǎn)市場低迷還是難以返暖。原因是什么？我認為最根本的是政府、房地產(chǎn)商、消費者三者的需求值沒有達成默契，市場房價與消費者收入比太高所致。
國務院在發(fā)布《關于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》中，在鼓勵購房和扶持優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)的同時，要求“房地產(chǎn)企業(yè)要根據(jù)市場變化和需求，以合理的價格促進商品住房銷售。”但房地產(chǎn)商卻表示“不是不想降，因為近期市場開盤的項目多數(shù)是前兩年地價最高時的項目，成本很高，降價空間有限。”購房消費是中國百姓人生中的絕頂大事，況且目前市場的房屋空置率很高，約有40%的商品房在待銷中，多數(shù)消費者在降價期望中觀望。目前城市多數(shù)居民都有房子住這是不爭事實，富裕者甚至不止兩套房了，多數(shù)是收入較低年青人和部分較貧困但期望改善居住條件的居民在觀望。
房地產(chǎn)市場長期低迷不僅是威脅著房產(chǎn)商企業(yè)的生存，而且影響到它所帶動的其它行業(yè)的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。怎樣才能打破房地產(chǎn)市場的低迷局面，我提出以下建議：
一、政府要發(fā)揮好宏觀調(diào)控職能作用，抓好抓實“安居工程”建設。政府應盡快為我省房地產(chǎn)市場走出低迷提供強有力的政策保障，進一步推動房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。土地資源是有限的，如何更好地集約用地，發(fā)揮好為社會經(jīng)濟和諧發(fā)展服務，更好地為人民群眾造福利是政府的職責，當前政府應花氣力抓好“安居工程”建設，切實解決好中低收入居民的住房困難問題，同時促動房地產(chǎn)市場盡快走出低迷。要進一步規(guī)范“安居工程”的建設模式，最大限度降低“安居工程”建設成本，將安居工程項目建設成“位置好、質(zhì)量好、配套全、環(huán)境美”，充分體現(xiàn)政府關愛的“德政工程”。另外應考慮適度調(diào)低土地價格，改變近幾年來土地出讓收入占地方政府財政收入比重過大的不良局面。同時采取調(diào)低房地產(chǎn)企業(yè)所得稅或采用核定房地產(chǎn)企業(yè)利潤等措施，為我省房價下調(diào)提供政策支撐。鼓勵房地產(chǎn)商配合政府和消費者的需求降低房價。
二、我省是經(jīng)濟發(fā)展的強省，但是長期以來與我省經(jīng)濟發(fā)展同水平省份相比，我省城鄉(xiāng)居民收入相對較低，如何根據(jù)我省現(xiàn)狀，實施好“放水養(yǎng)魚 讓利于民”的稅賦政策，進一步加快提高我省社會福利保障水平，盡快提高老百姓收入，讓群眾口袋鼓起來，切實得到更多的實惠，使房地產(chǎn)企業(yè)和消費者在重新啟動房地產(chǎn)市場上有較多的契入動作。
三、房地產(chǎn)企業(yè)應從提高商品房質(zhì)量入手，堅持低利潤、高品位，不斷地改善和提升商品住宅的建設質(zhì)量和功能環(huán)境需求，以能讓多數(shù)消費者承受的合理房價使更多的消費者因崇尚和企望得到高品位的生活居住環(huán)境，提高生活質(zhì)量而驅(qū)動購房消費的信心。
四、加大媒體宣傳力度，使廣大人民群眾認識到，政府與房地產(chǎn)企業(yè)在應對金融危機中，為推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展中作出的努力與“實惠”，宣傳政府的社會福利保障規(guī)劃和“安居工程”實施情況，讓群眾減少對未來后顧之憂，鼓勵有條件的群眾抓住機會積極改善住房條件或?qū)嵤└咂肺坏奶崆跋M，在推動房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展中，進一步推動社會進步和人民群眾生活質(zhì)量的提高。
山東省政協(xié)十屆二次會議提案
加強城市交通規(guī)劃與管理適應現(xiàn)代城市汽車化進程的發(fā)展
省政協(xié)委員、九三學社山東省委副主委 郭新民
近十年來，隨著我省社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民群眾的生活水平和生活需求不斷提高，我省城市汽車化指標飛速增長，所帶來的城市交通問題越來越突出。汽車難以發(fā)揮其方便、快捷等諸多功能，而由此產(chǎn)生的汽車族的行車難、停車難、擾行人、環(huán)境污染嚴重，成為現(xiàn)代城市發(fā)展進程中非常不和諧影響社會文明和經(jīng)濟社會發(fā)展問題。在我省濟南市的交通問題尤為突出，已到了非下大氣力解決不可的程度。
一、造成問題的主要原因：
（一）城市車輛增長速度與城市交通建設發(fā)展不匹配。改革開放以來，為了加快經(jīng)濟發(fā)展，我國汽車工業(yè)先后經(jīng)歷了引進國外整車和部件組裝，引進國外汽車生產(chǎn)線，研發(fā)我國的汽車品牌產(chǎn)業(yè)三個發(fā)展階段，在政府強有力的資本投入和扶持下，有力的促進了我國汽車工業(yè)的升級發(fā)展。在汽車工業(yè)大量生產(chǎn)和車輛出口能力極為有限的情況下，通過刺激擴大內(nèi)需，消化所產(chǎn)出的汽車產(chǎn)品，在政府有關汽車消費的各項優(yōu)惠政策的支持下，城市居民購車消費和貸款超前消費的購車浪潮風靡社會，不僅促使城市私家車數(shù)量驟增，汽車工業(yè)已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。而濟南市汽車（私家車）近五年的增加速度長期保持在15%-20%，目前濟南市擁有機動車輛1030760輛，其中私家車車輛915246輛，占總量88.8%；其中個人汽車422572輛，比2007年359025輛新增了17.7%。但是，我省城市道路長度和面積增加速度基本保持在年均3.6%左右，基礎設施建設每年約增3%-6%，停車場和停車泊位更為短缺，車輛數(shù)與停車位數(shù)的比率約11:1，遠遠高于全國車輛數(shù)與停車位數(shù)5:1的平均比例率，導致停車難；由此可見，交通硬件建設速度遠遠低于汽車增長速度。濟南市為了解決交通擁堵問題，采取了拓寬道路，建設BRT快速公交車道等措施，同時侵占了不少綠化帶，侵吞了部分非機動車道和人行道，不少車道功能指示標志不明顯，由于道路面積有限，導致機動車、非機動車，行人爭搶混行的交通危險局面。
（二）交通規(guī)劃建設滯后，交通管理水平較弱。在加快城市化發(fā)展中，城市越建越大，人口越來越多，城市居民擁有汽車數(shù)量巨增，城市交通規(guī)劃和建設明顯落后于城市汽車增加速度和對交通道路的需求。城市交通管理在道路“硬件”無法支撐的局面中，更是顯的“軟件”指揮疏通不靈，無能為力。道路短，路面窄，道口多，信號多，汽車在路面長時間排長隊，在高峰時段通過一個道口要等半小時甚至更長時間，有橋上不去，有路下不來的的汽車擁堵場景時常困擾著駕車族，猶如相聲演員馮鞏在09年春晚相聲中所說，“開汽車的羨慕騎自行車的，騎自行車的羨慕步行的”怪現(xiàn)象。
（三）公共交通發(fā)展緩慢，運載工具和運載方式單一。作為省會城市濟南市公共交通的線路少，長度短，覆蓋面低，公交運載方式單一，運載能力較弱，至今沒有軌道公交運行方式，難以保障城市居民出行的需求。加之交通道路不暢，私家車過快地增長造成私家車與公交車輛爭搶道路，導致交通環(huán)境惡化，公交車的速度、正點率、舒適性及服務質(zhì)量降低，促使公交客流進一步減少，運行成本加重，經(jīng)濟效益下滑，長期虧損，削弱了公共交通載客量大、單位人數(shù)占用路面面積小、經(jīng)濟實用的優(yōu)越功能的發(fā)揮。
（四）城市整體規(guī)劃不夠科學合理。濟南市是歷史悠久的古城，在城市發(fā)展建設的總體規(guī)劃中，城市功能區(qū)劃分不明顯，不夠合理，新城區(qū)老城區(qū)不明顯，城市中的生活區(qū)、工作區(qū)、娛樂區(qū)相互交織在一起，大型的社區(qū)商業(yè)區(qū)、娛樂場所過于集中；房屋開發(fā)建設多，規(guī)劃建設交通道路的面積和停車場面積小。老城區(qū)人口密度大，道路狹窄，政府及有關部門新建開發(fā)項目多，但對交通道路的規(guī)劃與建設考慮未來發(fā)展較少，很多路面是單向道甚至是步行街。城市道路規(guī)劃建設不足和現(xiàn)有路面改造挖潛作用發(fā)揮不好，也是造成交通道路擁堵重要原因。
二、對策及建議：
城市交通擁堵問題，歸根結(jié)底在于交通運輸能力和交通管理水平不足，迅速增長的交通需求與落后的交通供給之間的矛盾是導致交通擁堵的內(nèi)在原因；而交通管理水平低，不能合理有效地疏導交通流是導致交通擁堵的直接原因；要解決交通擁堵問題，必須采取增加交通供給與有效地引導控制交通需求增長速度的措施才能標本兼治。
（一）加強領導，充分發(fā)揮政府管理與服務的職能作用。政府應以科學和諧推動社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度，積極應對解決好汽車工業(yè)發(fā)展與城市交通危機的系列問題，切實發(fā)揮政府在城市交通建設中的管理與服務職能?？煞褚詽鲜袨樵圏c，加強對濟南市交通問題的研究，組織論證和完善濟南市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃，充分體現(xiàn)城市交通集約用地科學規(guī)劃和公共交通優(yōu)先發(fā)展的理念，按照“財政支持優(yōu)先，土地配置優(yōu)先、路權(quán)使用優(yōu)先、科技投入優(yōu)先”的原則。加大對城市交通基礎設施和公交事業(yè)發(fā)展的建設投資。根據(jù)濟南城市交通擁堵實際，選擇最集約有效的方式，科學確定軌道交通（地鐵、輕軌、有軌電車）形式，大力發(fā)展公共交通。努力提高公共交通的便利、經(jīng)濟、快捷、載客量大、運輸能力強的服務優(yōu)勢，改善侯車場站的環(huán)境，引導人們“棄車就乘”，減少路面車流量，緩解交通需求與交通供給的矛盾。
（二）加強研究，對癥解決。要根據(jù)濟南市汽車擁有量未來發(fā)展的特點，加強濟南市建設總體規(guī)劃綜合交通規(guī)劃和城市公共交通專項規(guī)劃，科學構(gòu)建城市發(fā)展格局，要盡快著手解決城市區(qū)域發(fā)展不平衡，人口密度不均，商業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)過多過于集中，現(xiàn)有交通道路有限和停車場短缺，老城改造不完善等問題，通過采取措施，引導向城區(qū)邊緣發(fā)展，促使人口疏散、大型公益設施建設適中均衡（大型醫(yī)院<實施救、治分離>、大學院校、大型娛樂場所遷出市中心區(qū)向城市邊緣發(fā)展）。在現(xiàn)有建筑布局與交通設施及土地資源受限的情況下，通過拓展道路寬度，增加道路里程，疏通交通網(wǎng)絡節(jié)點加大路網(wǎng)密度來提高路網(wǎng)通行能力；在加強主、次干道通行能力的前提下，充分發(fā)揮支道和街巷的疏散通行能力；最大限度地減少影響交通暢通的障礙，盡快遷移路邊市場，拆除架設在路面上的各種桿線，將各種管線轉(zhuǎn)移地下。盡快發(fā)展軌道交通，發(fā)揮公共交通高效運載能力。合理建設高架橋路網(wǎng)、過街橋、大型停車場和臨時停車位，減少信號道口延長道路，提高路面和道口的車輛流速流量，由間斷性車流變成連綿不斷的連續(xù)性車流，努力創(chuàng)造汽車連續(xù)流交通方式。
（三）加強交通管理，提高疏導交通流量的能力。交通管理是一個極為復雜的系統(tǒng)，需要政府和社會多方面的關注，更需要財力、科技及一定的時間來統(tǒng)籌解決。加強管理的重點是應用當前世界選進的智能交通系統(tǒng)，疏導交通流量。智通交通系統(tǒng)（ITS）是將先進的信息、電子通信、自動控制計算機以及網(wǎng)絡等技術有效地運用于整個交通運輸管理體系，是一種大范圍全方位發(fā)揮作用實時、準確、高效的交通運輸綜合管理和控制系統(tǒng)，通過系統(tǒng)集成有機地將道路、駕駛員和車輛三者結(jié)合在一起，借助系統(tǒng)的智能化技術，以最為安全經(jīng)濟的方式，充分利用交通資源，緩解交通堵問題。據(jù)統(tǒng)計，該系統(tǒng)可提高交通效益，擁擠降低20%，延誤損失減少10-25%，車禍降低50%-80%，油耗降30%。廢氣排放降26%。智能交通是一項高技術，高投入的系統(tǒng)工程，是解決交通擁堵問題的高效方式，目前美國、歐洲、日本都已研制或使用。我們應加強此項工程的研制和投入。在當前，我們應注意學習借鑒香港及美英日等國在城市交通建設與管理方面的先進模式，通過交通需求管理模式和交通政策的導向作用，促使供需平衡，保證交通系統(tǒng)有效運行。政府部門應及時采取經(jīng)濟手段和行政手段，①車輛擁有控制政策：政府交管部門在某個時期制定政策措施，如車輛稅、定額配給、停車許可、車輛標準限制等，對新增車輛給予一定限制。②車輛使用政策：采用經(jīng)濟杠桿作用，根據(jù)堵車嚴重的區(qū)域路段和時間段實施道路擁擠收費、停車收費、車牌限制等。③根據(jù)不同行業(yè)實行錯時上下班等。④要加快濟南周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展和交通設施建設速度，盡快改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通環(huán)境。
2009年2月5日
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