“準入放開”后中國農村金融發(fā)展存在的問題和建議
發(fā)布日期：2008-04-03 點擊數：11021
山東財政學院金融學院副教授、九三學社社員鄒欣說：
在充分調查、學術討論和借鑒國外經驗的基礎上，銀監(jiān)會于2006年12月22日發(fā)布了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》（以下簡稱《新意見》），提出了“低門檻、嚴監(jiān)管；先試點、后推開；增機構、廣覆蓋；拓功能、強服務”的農村金融“準入放開”原則，但對于“準入放開”能否促進中國農村金融的繁榮和改變目前農村普遍存在的嚴重信貸供求失衡狀況，理論界卻眾所紛紜。
長期以來，農村金融業(yè)一直是國家壟斷，民營資本很難進入?！缎乱庖姟诽岢龅?ldquo;準入放開政策”開拓了民間資本進入銀行業(yè)的一條新渠道。“準入政策”的“低門檻”，尤其是對設置村鎮(zhèn)金融機構注冊資本和人員要求的降低，可在一定程度上吸引民間閑散資金投資于村鎮(zhèn)金融機構。農村金融的“特質性”使“準入放開”后村鎮(zhèn)民間金融機構具有相對比較優(yōu)勢。
與城市金融相比，農村金融具有較強的“特質”。主要表現為：高成本、高風險、低收益；信息嚴重不對稱；非生產性小額借貸比重較大。農村金融的上述特征使民間金融機構，尤其是村鎮(zhèn)互助性金融機構與正規(guī)的商業(yè)金融機構相比具有較強的規(guī)模和成本競爭優(yōu)勢。其可憑借其相近的居住地域、生產、生活和貿易聯(lián)系，以及文化環(huán)境優(yōu)勢最大限度地減少“信息不對稱”和“道德風險”，增強抵押物的有效性，從而減少信貸成本與風險。農村金融的“準入放開”為此類金融機構的發(fā)展提供了廣闊的空間，從而可在一定程度上促進農村民間金融的發(fā)展。從中國人民銀行在五省試點的“只貸不存”小額貸款公司來看，民間資本對進入金融業(yè)有極大的熱情和潛力。
但現實情況中，中國農村金融存在的問題卻很難僅僅通過“準入放開”解決。金融網點少，缺乏競爭機制和資金的“逐利棄農”是中國農村金融抑制的主要表現，也是導致農村信貸資金供不應求的主要原因。網點的匱乏可在一定程度上通過“準入放開”后民間金融的發(fā)展予以彌補，而資金的“逐利棄農”卻很難通過“準入放開”予以解決。
資金的“逐利棄農”是金融機構商業(yè)化運作的必然結果。金融是通過資金的融通、流動創(chuàng)造價值的一種活動，只要是金融組織，就要講風險和收益的匹配，就要講回報，資金就要從回報低的地方流向回報高的地方。農村資金的外流源于農村金融上述特征所導致的“兩高一低”。“準入放開”僅僅放松了投資主體和注冊資本金額的限制，并未提供相應的減少成本、增加收益、降低風險的措施。
“高風險”是農村資金“棄農”的最主要原因。農村信貸的“高風險”表現在兩方面：一是客觀風險，又可稱為自然風險。其與農業(yè)生產受自然環(huán)境影響大，信貸項目預期收益不確定，可抵押物少或變現性差，有著必然的聯(lián)系；二是主觀風險，又稱人為風險。主要源于農民的信用觀念薄弱，償債意識差。如何轉移和分散這兩種風險可謂解決中國農村金融抑制的關鍵所在。
為此，建議采取以下措施作為“準入放開”的有效補充措施：
?。ㄒ唬┘哟笮庞眯麄?、增強輿論監(jiān)督，完善金融法規(guī)，切實提高農民的信用觀念和償債意識，減少農村信貸中的人為風險，維護農村金融秩序。良好的信用和法制環(huán)境是農村金融發(fā)展的基礎。其一方面有賴于政府和輿論的宣傳、教育和監(jiān)督，有賴于農民整體素質的提高；另一方面受制于相關法律、法規(guī)的完善程度和執(zhí)法力度。信用觀念和償債意識可以是自覺形成的，也可以是被迫形成的。美、日等發(fā)達國家農村金融之所以運行效果較好，很大程度上得益于其完善的農村金融法律、法規(guī)體系。借鑒國外經驗，盡快建立和完善中國的《合作金融法》、《政策金融法》、《農業(yè)現代化資金補助法》、《農業(yè)災害補償法》，并制定相應的配套規(guī)章制度和實施細則，加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊各種逃廢金融債務的行為，是中國農村金融進一步發(fā)展和完善的基本條件之一。
?。ǘ嬛屯晟妻r村保險體系，有效分散和轉移農村信貸的自然風險。保險是轉移和分散自然風險的最常用方式，但農業(yè)生產的高風險性，決定了農村信貸保險不是商業(yè)保險能夠獨自承擔的，其需要政府、民間組織和保險公司等多方努力，協(xié)調配合，共同分擔。為此，可考慮：
1．采取政府扶持、農民互助合作、多方投資入股、各金融機構聯(lián)合以及政策性保險與商業(yè)性保險相結合等方式, 建立多類型、多層次的農業(yè)、農村信貸保險與再保險體系。 其保險的對象可以是借款方——農戶或企業(yè), 也可以是貸款方——農村金融機構。當風險發(fā)生時，投保者可及時得到相應的補償，以最大限度地轉移和分散信貸風險。
2．建立巨災風險基金。農業(yè)生產受不可抗力因素的影響太大，如洪澇、干旱等巨災，其屬于不可保風險，需要國家建立農業(yè)巨災風險基金，以為農業(yè)保險提供政策支持。其資金來源主要包括：中央和地方政府財政預算撥款；無大災年份政策性農業(yè)保險保費的結余滾存；國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風險基金；農業(yè)保險各種稅負優(yōu)惠的一部分等。
3．借鑒日、美等國的經驗，設立農業(yè)風險管理局或類似機構，統(tǒng)籌管理全國農業(yè)保險的發(fā)展。
（三）發(fā)展農產品期貨市場，完善農業(yè)信貸自然風險的轉移和分散機制。期貨交易風險的不確定性本身使其具有分散和轉移風險的功能。中國目前雖已經批準建立了三家期貨交易所，12個農產品期貨交易品種。但其對分散農業(yè)生產風險所起的作用甚微。究其原因很大程度是功能不完善和宣傳力度不夠，農民對其認可程度不大。因此，拓展期貨品種，完善期貨市場的功能，加強期貨保值原理的宣傳和操作技術的培訓，引導相關農民，尤其是農民企業(yè)利用期貨市場規(guī)避自然風險，乃是進一步降低農村信貸風險的重要條件。
?。ㄋ模┫鄳恼咭?guī)范與扶持是中國農村金融發(fā)展的保證。盡管“準入政策”的出臺在中國農村金融發(fā)展上邁出了一大步，但農村金融改革與發(fā)展的路還很長，任務還十分艱巨。特別是在貧困地區(qū)，完全靠市場，靠商業(yè)化運作是很難徹底解決農村金融問題的。進一步拓寬農村金融發(fā)展的深度與廣度，需要政府這只“看得見的手”來調動市場這只“看不見的手”；需要政府相應的政策扶持來減少農村信貸的成本和風險，吸引社會閑散資金投向農村；需要政府必要的硬性約束來直接增加農村信貸供給，減少資金的外流。
1、建立增加農村資金供給的“硬性約束機制”。很多國家的經驗表明：沒有硬約束，商業(yè)銀行是不可能對農村金融有過多投入的。為此，一些國家制定了特別的法律法規(guī)，對金融機構支持落后地區(qū)發(fā)展提出了具體要求。其中最突出的是美國的“社區(qū)再投資法” （Community Reinvestment ACT），它要求存款機構必須為其所在社區(qū)提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區(qū)的中低收入人群。泰國、印度等也有類似的規(guī)定。“社區(qū)再投資法”對平衡地區(qū)間發(fā)展差異，特別是對中低收入人群的生活改善做出了重大貢獻。2005年中國的“中央一號文件”提出了類似“社區(qū)再投資法”的要求，規(guī)定縣域內各金融機構要承擔支持“三農”的義務，但由于沒有硬性的指標限制，這一規(guī)定形同虛設。建議有關部門及早推出適用于中國國情的類似“社區(qū)再投資法”的法律、法規(guī)，明確農村金融機構農村吸儲必須投資于“三農”的既定比例，以盡可能減少農村資金的“棄農”問題。具體包括：
?、鸥鶕煌貐^(qū)農村信貸資金的缺口狀況，硬性規(guī)定農村金融機構，每年的新增農村存款，在扣除準備金和備付金后，要有一定比例的資金(比如20%)用于當地。
?、萍訌妼h域資金流動的監(jiān)測，通過差額準備金制度限制農村金融機構系統(tǒng)內上存資金的比率，對于未完成當地投資比例的金融機構資金上存，視完成比例，加提不同比率的超額準備金。
2、建立和完善增加農村資金供給的優(yōu)惠措施。單純的硬性約束有悖于市場經濟運行的基本規(guī)律，操作不當極有可能進一步抑制農村金融的發(fā)展。從國外成功的經驗來看，硬性約束的同時均附之以相應的政策優(yōu)惠，以吸引金融機構將資金投資于既定的領域，促進農村金融的繁榮和深化。
?、胚m度的財政補貼。仿照國家助學貸款財政貼息的辦法，中央和地方政府可對各類金融機構政策性支農貸款予以財政貼息，逐步引導金融機構信貸資金向農業(yè)領域配置。
?、茖嵭?ldquo;稅貸掛鉤”和“差別稅率”。為調動金融機構 “三農”貸款的積極性，國家可對金融機構不同地區(qū)、不同性質的貸款實行“差別稅”政策。為此，國家明確需要政府重點扶持、一般扶持和不予扶持的農貸項目和地區(qū)，通過相應的減免稅比例調控信貸資金的流向，促使農村金融機構，甚至城市金融機構將資金投向“三農”，這可謂解決農村資金外流問題的關鍵所在。
?、菙U大商業(yè)銀行支農貸款利率的浮動幅度，用利益來驅動商業(yè)銀行加大對新農村建設的支持力度。國際經驗證明，農村金融能否成功與利率政策關系極大。農村金融業(yè)務數額小、成本高、風險大，要吸引金融機構前來投資就必須予以較高的利率。對此，許多人擔心農民的承受能力。事實上，許多國家的經驗表明，哪里放開了小額貸款利率，哪里的農村金融活動就比較活躍，農民信貸的缺口也就比較小。中國農村高利貸的存在也證明了許多農民對高利率的承受能力，因此，可以考慮把對五省小額貸款公司試點的利率政策，即利率上限不超過基準利率4倍，推廣到銀監(jiān)會組織的六?。▍^(qū)）試點中，摸索出經驗后及時向全國推廣。
（五）“準入政策”給農村金融開拓了一條嶄新的多元化發(fā)展道路。其多元化的精神不僅體現在允許農民創(chuàng)辦多元化的金融機構，且應根據農村多元化的資金需求，開發(fā)多元化的金融服務產品。
1、農村金融機構多元化。要改變農村金融供給主體不足的現象，應該探索建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農村合作銀行、農村信用社、證券、租賃、保險、擔保、農村社會保障機構等在內的多元化金融組織機構網絡。其具體發(fā)展思路有兩個：一是以行政資源和市場資源重塑“政策性——合作——商業(yè)性”三層次農村金融服務體系。明確不同性質金融機構功能和其在農村不同經濟發(fā)展階段的定位。農村經濟的脫貧起步階段，應以政策性金融為主；富裕發(fā)展階段，合作性金融更富靈活性；非農化和城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，商業(yè)性金融更富活力。二是以農村金融需求多樣性為向導，逐步培育和形成一個有效的、競爭型、多元化金融服務體系。其包括：國有商業(yè)銀行、民營銀行、農村信用社、商業(yè)小額貸款組織、非正規(guī)金融組織等競爭性商業(yè)金融組織和政策性金融組織兩大部分。國外經驗表明，后者較前者更易操作，且富于效率。
2、業(yè)務多元化。為滿足農村金融服務多樣性的要求，各金融機構應加快金融產品的創(chuàng)新。一是在服務領域上,實現生產、流通、消費并舉，創(chuàng)建靈活多樣的服務品種。對效益良好的農業(yè)企業(yè)，除提供一般流動資金貸款外，還可提供貼現、倉單質押貸款和國際融資等服務；對農村的大型項目貸款，可根據風險程度，提供由政策性銀行、商業(yè)性銀行共同參與的銀團貸款；對于農村勞動力轉移的資金需求，還可考慮設立與助學貸款相類似的“農村勞動力創(chuàng)業(yè)貸款”，等等；二是在貸款額度上，實行小、中、大額度并重。在開辦大宗農機具購置、農業(yè)種養(yǎng)大戶基地建設、農田水利建設、基礎設施建設貸款的同時，開發(fā)和完善以倉單、地上作物收獲權、存欄牲畜等為抵押的農民小額貸款業(yè)務品種。三是在貸款期限上，實行短、中、長期并存。要按照農業(yè)生產規(guī)律和要求, 合理制定貸款期限, 確保農業(yè)發(fā)展的資金“ 鏈”不中斷。同時可參照按揭貸款的方法, 實行一次貸款, 分期償還。四是在風險規(guī)避上, 實行銀、民、保并聯(lián)，盡快設計出有農業(yè)特色的農產品運輸、季節(jié)價格、災害減收等保險品種，為農業(yè)生產和農村金融發(fā)展消災避禍，增資增效。