省政協十一屆二次會議集體提案2-關于加快推進農村宅基地管理機制創(chuàng)新的建議
發(fā)布日期：2014-03-14 點擊數：15155
九三學社山東省委
黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，改革完善農村宅基地制度”。我省農村宅基地管理存在機制不健全、制度不完善、模式不集約等問題，導致大量農村土地資源閑置浪費，無法實現高效配置，制約了現代市場體系完善和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。因此，農村宅基地管理、使用、流轉、抵押等方面的改革創(chuàng)新勢在必行。
一、農村宅基地管理利用存在的問題及成因
農村宅基地用地情況比較復雜，具體表現為“散、亂、差、閑”，用地管理存在不合理、不規(guī)范、不適應和不銜接等問題，突出表現在以下四個方面。
（一）規(guī)劃體系不完善，用地保障矛盾突出——批不了
由于各地規(guī)劃建設用地普遍向城鎮(zhèn)集中，導致新一輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預留足夠的宅基地發(fā)展空間，農村宅基地普遍存在“批不了”的現象：一是缺少用地指標。山東省有近7萬個行政村，以平均一個村一年有3戶建房、占用1畝地計算，每年就需要近7萬畝地。而近年來，國家每年下達給山東省的新增建設用地計劃指標也就30萬畝，只能滿足全省用地需求的50%。即便拿出全部計劃指標的5%用于給村民批宅基地，也就只有1.5萬畝，無法保障農民正常的建房用地需求。二是“指標單列”難以落實。雖然國家要求各地“每年單列3%-5%的年度土地利用計劃指標用于保障農村建設用地”，但有限的指標要優(yōu)先用于城鎮(zhèn)發(fā)展和項目建設。現實是多數地方拿出少部分指標用于中心社區(qū)建設，極少市、縣給宅基地安排指標。三是審批程序復雜，成本高。農村建房涉及占用農用地的，與項目用地一樣，要單獨組卷，報設區(qū)市政府審批（省政府委托）。宅基地從申請到批復一般需要大半年甚至更長時間。
（二）村莊規(guī)模小分布散，土地資源浪費嚴重——退不出
我省農村居民點分布零散、面積大、超面積占用宅基地現象普遍。農村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，平均每個村莊占地313畝，50戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。近年來，農村人口大量向城鎮(zhèn)轉移，農村地區(qū)人地關系呈現典型的“人減地增”的現象，其中最突出的問題是造成了“人走房空”的“空心村”現象。“空心村”產生根源在于宅基地“退不出”： 一是宅基地收回的法律制度缺失，很難現實操作。盡管《土地管理法》對收回宅基地使用權的情形進行了原則性的規(guī)定，但缺乏收回程序、補償標準等細則，實踐中無法操作。二是退出閑置宅基地缺乏動力。村民基于集體經濟組織成員的特殊身份無償取得、長期使用宅基地，受傳統觀念影響，更傾向于盡可能多占有基地，留給子孫。
（三）管理不系統，違法用地得不到有效制止——管不住
農村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統性和針對性，相互之間還不銜接，國家也沒有制定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。絕大部分市、縣將工作的重點放在經營城鎮(zhèn)國有土地、農村土地開發(fā)復墾整理上，對農村宅基地管理放松，甚至有的市、縣基本上是放任不管。由于很難滿足和保障農民正常建房的用地需求，農村違法違規(guī)用地建房現象非常普遍。違法建房形成后涉及農民現實的財產權益，造成執(zhí)行難、拆除難、沒收難，宅基地管理已成為困擾國土資源管理部門的頭號難題，普遍存在“管不住”現象：一是村干部私批亂放。在通過正常審批難以獲得宅基地的大背景下，一些地方的村委會通過收取一定費用，侵占耕地，私批亂放宅基地。也有一些農戶在自己的承包地或通過互換承包地方式，擅自違法建房。二是基層國土資源部門執(zhí)法能力弱。對農村違法占地建房，基層國土資源部門只能制止，不能強制拆除，在制止無效的情況下，只能移交法院強制執(zhí)行，但法院一般不愿受理此類案件，從而使大量農村違法建房難以得到有效控制，造成實際管理缺位。
（四）宅基地市場價值難以顯化，農民權益不能充分實現——流不動
宅基地是農戶用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。一直以來，宅基地被視為農民福利，國家出于社會穩(wěn)定等訴求，明確禁止農村宅基地入市。按現行政策，城市人口不得到農村購買宅基地，農民轉讓宅基地，只能在本村組集體經濟組織成員之間進行，但又沒有農村村民退出宅基地的機制。在實際中，宅基地私下流轉和交易現象已相當普遍，既有跨行政村的宅基地買賣，也有城鎮(zhèn)居民到農村購房置地。這種私下交易由于缺少法律保護，極易產生權屬和財產糾紛。現階段已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民也不能將自己合法擁有的宅基地轉讓出去，宅基地使用權的權益難以實現。從而導致宅基地空置、空心村現象普遍，土地不能得到充分利用，同時由于宅基地禁止抵押，農民無法通過抵押宅基地在銀行進行融資，無法實現應有的市場價值。宅基地之所以“流不動”，與當前不完善的農村土地管理制度有關。
二、推進宅基地管理機制創(chuàng)新的建議
（一）改革土地利用計劃規(guī)劃管理模式，為統籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造更加寬松的環(huán)境
一是建立宅基地占用農用地轉用計劃專項指標制度，確保宅基地農用地轉用計劃指標落到實處。針對宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現行的宅基地占用農用地轉用批次審批辦法，實行先批后核。將市、縣人民政府的審批權下放給市、縣人民政府國土資源行政主管部門行使，實行宅基地審批與發(fā)證登記合一制度。二是建立農村宅基地規(guī)劃制度，明確農村宅基地規(guī)劃的內容和法律地位。經批準的農村宅基地規(guī)劃作為審批農村宅基地的依據，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導作用。
（二）以節(jié)約集約用地為出發(fā)點，建立嚴格的宅基地監(jiān)督管理制度
加強農村宅基地管理，必須堅持統一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地的原則。一是強化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區(qū)的宅基地面積標準，明確農民住宅小區(qū)即新農村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發(fā)揮干預職能，強化宅基地的動態(tài)監(jiān)管和權利保護。二是統一管理制度，建立城鄉(xiāng)建設用地使用權市場。構建省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級土地產權公開交易市場和交易網絡，明確四級產權交易市場的交易范圍，平等對待集體建設用地，為集體建設用地提供產權交易場所，為城鄉(xiāng)土地要素的順暢流動提供平臺，真正實現國有建設用地和集體建設用地“同地、同價、同權”，建立與國有建設用地使用權相統一的集體建設用地使用權價格機制，切實保護和充分體現農民土地的財產權。
（三）改革征地制度，調節(jié)利益分配關系，促進集體建設用地有效流轉
農村土地使用制度改革的關鍵是產權制度改革，影響和制約集體建設用地使用權流轉的關鍵是利益分配。一是各類建設盡量不要征收集體土地，最大限度地保護農民的土地財產權，將征收土地的范圍控制在涉及公共利益的項目，就目前而言，公益性項目可發(fā)按照國家制定的劃撥用地目錄來確定。除此之外的項目用地，不得通過征收農民集體土地的方式提供使用，而是集體建設用地可通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式提供使用。二是推進集體建設用地使用流轉必須統籌考慮土地所有者、使用者及政府之間的利益關系，集體建設用地所有權人出讓、租賃、作價出資入股建設用地使用權的收益歸土地所有者所有，但市、縣人民政府可按出讓、租賃、作價出資入股總額的一定比例收取流轉收益，以體現政府在基礎設施、公益性建設以及環(huán)境改善等方面投入的回報。三是實行權地分離，鼓勵成立新型集體經濟組織。在集體土地所有權不變的情況下，進一步明確每個村民在集體經濟組織中所占有的土地使用權份額，量化個體權利。農村集體經濟組織成員可以按照自愿原則，以其享有的農用地和集體建設用地等土地使用權入股，依法登記成立土地股份合作制的農村集體經濟組織，顯化所有權主體。
（四）適應城鎮(zhèn)化需要，建立宅基地退出雙向激勵機制
改革現行的宅基地管理辦法，從制度上破解農村住宅用地大量違法、村莊用地“內空外擴，建新不拆舊”、農村宅基地與城鎮(zhèn)用地“雙增加”的矛盾，建立農村宅基地退出機制,切實提高農村土地利用效率。一是引導機制。在編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的基礎上，結合新型農村建設，通過建立農村宅基地流轉機制和實施農村宅基地的整理、復墾，引導農戶退出宅基地。二是壓力機制。主要是針對違法取得、超標超占的宅基地及非本集體經濟組織成員占用的宅基地，實行無償收回。三是激勵機制。本著鼓勵農民將空閑宅基地退出的理念，在土地出讓收益中，拿出相應的費用作為對退出宅基地的農民補償。通過落實福利政策和補償使農戶主動退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，從而引導農戶自愿放棄或退出閑置宅基地。